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日志

 
 

时隔十一年坎坷开新篇 绿色GDP2.0冲破制度瓶颈  

2015-04-22 18:11:45|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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前不久,环保部发布消息称,将召开建立绿色GDP2.0核算体系专题会,重新启动绿色GDP研究工作。

此消息一出,激起千层浪,社会公众期待绿色GDP2.0成为遏制日益严峻的环境污染形势的利器,一些地方政府则担忧此举可能削弱其漂亮的政绩,而专家们则对如何科学合理地核算给予了更多的关注。追捧与争议,期待和担忧,绿色GDP再度成为关注的焦点。

污染让GDP数据失色

2004年,我国发布第一份也是唯一一份绿色GDP核算报告,极大提高了全社会环保意识

早在2004年,国家环保总局就与国家统计局联合启动了绿色GDP研究项目,并在2006年发布了我国首份也是唯一一份绿色GDP核算报告——《中国绿色国民经济核算研究报告2004》。在北京大学教授、时任绿色GDP核算课题组专家雷明看来,“2004年开启的绿色GDP研究,对我国环保工作是一个巨大的推动”。雷明介绍,2003年,联合国公布了一个比较完整的环境经济核算版本(简称SEEA2003),详细说明了将资源耗减、环境保护和环境退化等问题纳入国民核算体系的概念、方法、分类和基本准则,构建了经济环境一体化基本框架。“当时,欧美发达国家也提出了一些绿色GDP核算办法,但都还停留在研究层面,从政府层面推进绿色GDP核算研究,中国是首例。”

绿色GDP研究开启,特别是首份绿色GDP研究报告的发布,在社会上引起了强烈反响。据了解,此后多年里,一批民间环保组织、社会公益组织、环保学生社团等纷纷组建起来,形成了“百团大战”、“万人共赴”的公众参与环保热情。广东更是计划用5年时间在全省培育扶持300个环保社会组织。

在公众环保意识提高的同时,日益严峻的环境形势更加凸显出来,频繁发生的大面积雾霾成了社会关注的焦点。今年两会期间,环保部部长陈吉宁表示,全国300多个地级以上城市中80%未达到国家空气质量二级标准。

严重的污染给靓丽的GDP数据蒙上一层阴影。环境保护部环境规划院2013年发布的2010年度绿色国民经济核算的部分结果显示,2010年,全国生态环境退化成本达到15389.5亿元,占GDP的比例为3.5%左右。和2004年相比,环境退化成本增长了200.7%。

日益严峻的现实加快了绿色GDP复出的脚步。

党的十八大提出,把生态文明建设纳入到“五位一体”的总体布局;日前审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》首次将“绿色化”与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化并列,生态文明建设被提高到前所未有的高度。

与此同时,各地绿色GDP评价实践也在争议中积极前行。2011年,湖南省正式启动绿色GDP评价体系建设。2013年,在长沙、株洲、湘潭三市全面试行绿色GDP评价体系。2012年底,安徽省发布《生态强省建设实施纲要》,将16个市的生态竞争力综合指数与市长政绩直接挂钩……

“天时、地利、人和的有利条件,环保部此次绿色GDP2.0研究项目正是在这一背景下重新启动。”雷明说。

努力冲破制度瓶颈

绿色GDP一度遭到地方政府的抵制,如今随着政绩观的改变,绿色GDP实施的障碍正逐步破解

2004年开始的研究,被课题组专家称为绿色GDP1.0,现在重启的研究则称为绿色GDP2.0。

绿色GDP2.0的启动,无疑吊足了公众的胃口,但专题会上的宣示又“闪”了公众的腰。环保部称,由于这是一项前沿性、创新性的研究项目,国际上尚无成功经验可借鉴,需要较长时间的探索。因此,研究结果以何种形式、在何时公布,将视研究进程而定。

公众期待的不仅是研究成果,更期待绿色GDP能成为地方政府考核的约束性指标。绿色GDP2.0是否会像绿色GDP1.0一样,成为半拉子工程?

雷明说,尽管分散的研究工作并未停止,但是2007年以来,“大兵团作战”形式事实上已经停摆。停摆的原因何在?包括雷明在内的多位专家均表示,绿色GDP核算体系,面临着政绩观、技术关以及制度瓶颈的考验。

一方面,绿色GDP主要是做减法,把经济活动过程中的资源环境因素反映在国民经济核算体系中,将资源耗减成本、环境退化成本、生态破坏成本以及污染治理成本从GDP总值中予以扣除。一旦实施绿色GDP,会让一些地区的经济增长数据大大缩水,巨大的反差可能让很多地方政府“面上无光”。一个最为典型的例子就是,2007年,本已承诺发布的《2005年度中国绿色GDP核算研究报告》,在承诺发布期过后仍无声息。不少试点省、市纷纷退出,个别省市甚至公开发函给环保总局和国家统计局,要求不要公布。雷明说:“在地方政府考核仍‘以GDP论英雄’的前提下,绿色GDP遭到一些地方政府的抵制就不足为怪了。”

另一方面,客观核算的技术难度也不容回避。雷明介绍说,从各国开展绿色核算的情况来看,目前还没有一个国家拥有真实全面的环境账户。其中,最根本的自然资源要素、环境破坏成本与治理成本的市场化定价问题仍无定论,包括资源和环境的物理存量如何转化为经济现值问题;环境污染对人体健康损害的经济评价问题;污染损失的评估问题。由于环境要素大部分没有进入市场买卖,如何衡量环境要素的价值始终是争论的焦点。比如,砍伐一片森林,卖掉原木,原木的售价即可表达原木的价格,但是,砍伐森林造成水土流失和物种减少,这个损失又如何定价?

此外,绿色GDP1.0主要做减法,资源循环利用、废弃物资源化没有体现在GDP增加值中。

除了核算技术与方法复杂、政绩观偏颇外,相关的法规制度安排基本还处于空白状态,主要包括有关资源环境与统计法规、政策和评价标准、资源环境信息共享等,都制约了绿色GDP核算工作的开展。

雷明认为,这些因素是阻滞绿色GDP1.0实施的障碍,也将是影响绿色GDP2.0前行的主要原因。可喜的是,经过十余年的沉淀、积累,这些障碍正在逐步破解:2013年,习近平总书记指出,要把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系。同年12月,中组部出台规定,强调不能仅仅把GDP作为考核政绩的主要指标。

创新科学核算体系

科学的绿色GDP核算,需要科学、完整的环境统计指标体系,更需要数据与标准的对接

变化的不仅仅是政绩观,核算技术与方法也在不断完善。

过去,由于基础数据的缺失和技术水平的限制,我国现在的环境统计指标只限于部分环境污染物,并没有纳入自然资源、生态服务功能等指标。比如,绿色GDP1.0中的自然资源耗减成本还无法纳入进来,只能计算生态环境退化成本。《中国绿色国民经济核算研究报告2004》只计算了生态环境退化成本中的环境污染成本,2008年之后的核算增加了生态破坏成本,统计范围更全面了。

“建立绿色GDP核算体系,应建立一套科学、完整的环境统计指标体系。”雷明说。

2014年3月,首个环境经济核算体系的国际统计标准——《2012年环境经济核算体系:中心框架》(SEEA2012),其英文版终稿在联合国统计司网站发布,这对我国的资源环境核算工作具有十分重要的指导意义。

雷明认为,构建绿色GDP2.0框架体系,应“尊重标准,结合实际,有所创新,体现特色”。这个标准就是SEEA2012国际统计标准,同时结合中国的实际情况,形成具有中国特色、兼具国际可比性的绿色GDP2.0核算体系和绿色GDP核算与数据发布制度。

绿色GDP2.0研究将在绿色GDP1.0的基础上寻求创新。环保部政策法规司司长李庆瑞说:“在内容上,增加以环境容量核算为基础的环境承载能力研究,圈定资源消耗高强度区、环境污染和生态破坏重灾区,摸清‘环境家底’。”

除了指标体系,还需要有坚实的数据作支撑。据了解,为了克服前期数据薄弱问题,夯实核算的数据和技术基础,绿色GDP2.0研究将充分利用卫星遥感、污染源普查等多来源数据,构建支撑绿色GDP核算的大数据平台。

然而,雷明认为,这远远不够,“由于历史原因,我国的环境资源数据分散在农林、水利、矿产、土地、环保等部门,统计方法和标准各不同,构建数据库,既要补充完善数据,又要实现数据与标准的对接。”

“由于涉及庞大的、众多部门的第一手数据收集,需要从更高的层次把握设计资源核算问题。”雷明建议,应该在国家统一组织领导下,借鉴2004年时的“大兵团作战模式”,解决数据薄弱问题及数据与标准的匹配问题。

尽管绿色GDP至今仍是一个正在研究、有待成熟的项目,但是公众期望,这种制度建设与政策设计,会唤醒全社会对走可持续发展道路的认识,以此转变经济增长方式,再现蓝天碧水

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